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高精地图政策频出 收紧与放松并存 未来何去何从？
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作者 | Slight
【引言】高精度地图是自动驾驶的超强助力
目前，以高精地图的参与程度为标准，高级辅助驾驶和自动驾驶领域可分为三种技术路线：
一种是纯视觉感知，单纯依靠摄像头和算法实现高级辅助驾驶，车企代表有且仅有特斯拉。
二是传感器融合搭配高精度地图，把高精度地图视为全场景、全气候下的超视距感知传感器，用来降低对其他传感器整体性能的要求，补足算法短板，提升决策规划的正确性。这也是国内主流车企的技术路线。
三是重感知+轻地图，该路线设想的是在没有高精度地图的区域，通过视觉或多传感器融合来构建实时地图。这个技术路线介于前两者中间，高精地图在这个路线中的权重主要视车企对自家车辆上感知系统的能力有多少信心而定。
除特斯拉外，后两者都采用传感器和高精度地图相协同的方案，区别只在于车企对高精度地图的精度和覆盖范围的需求不同而已。
对高精度地图的认知和需求的不同，会对车企的自动驾驶技术路线产生巨大而深远的影响，不同主机厂的自动驾驶技术路线也会因此而大相径庭。
如何精准测算高精度地图在自动驾驶技术中的比重，是将其看做不可或缺的倚仗，还是仅作为参考和辅助？除了要考虑高精度地图本身技术难、成本高等因素，更重要的是紧跟高精度地图相关政策风向的转变和趋势。
本文将就2022年下半年密集出台的高精度地图相关法律法规进行分析解读，厘清相关政策文件背后的逻辑和法理，希望能够帮助主机厂和智能网联汽车行业从业者清晰了解国家对于高精度地图的规划和态度，从而选择合规且可持续发展的技术路线。
Part 1 高精度地图的基础是测绘
2022年8月，自然资源部下发名为《促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》。
虽然《通知》里的内容，大多都在《测绘法》里出现过，属于老生常谈，但在如今高级辅助驾驶和自动驾驶发展迅猛、高精度地图摩拳擦掌、预备大量上车量产的时间节点再次提起，很有点“重要的事情说三遍”的意思。
既然测绘的核心——什么是测绘、谁来做测绘、使用什么工具、对什么进行测绘，被旧调重弹，那智能网联汽车的从业者自然要闻弦歌而知雅意，对自家的产品和技术路线进行“自查内省”，看看是不是符合测绘地理信息安全的要求。
首先，《通知》对什么是测绘活动进行了说明。
何为测绘，最标准的定义出自《测绘法》。该定义即精准又宽泛，还带着书面语不易理解的特点。
换成更接地气的说法，凡是存在于我国领域内的一切事物，像河流、海洋、山川、森林、草原这种自然地理，建筑、道路、隧道、线路管道这些人造设施，不管是大家肉眼所见的，还是被遮蔽不可见的，都可以被测绘，都属于测绘对象。
不同测绘对象对应不同测绘手段，细分起来纷繁复杂。
比如，针对地块和建筑物的不动产测绘、使用飞行器记录地面物体位置关系的航空测绘、把海洋水体和海底作为测绘对象的海洋测绘……都属于测绘活动，都有对应的专属学科、标准规程和操作指南。
8月下发的《通知》基于这个大而全的定义，进一步收敛，在智能网联汽车行业范围内，对测绘活动进行了定义。
我们可以删繁就简地理解为，智能网联汽车在运行过程中对数据的任一操作，即为测绘。
而智能网联汽车，则被《通知》划归到了“测绘工具”一类。这和我们通常理解的“只有专业采集车才属于测绘工具”的想法有比较大的出入。
不管是造型夸张的专业采集车，还是外形和谐的代步车，只要车辆搭载了我们通常所说的自动驾驶传感器套件，不论传感器的多寡、精度和视场角如何，都被《通知》定义为测绘车辆——一种正儿八经的测绘工具。
而车辆在行驶过程中通过传感器获得自车和周围环境的信息数据，这个动作行为本身就属于测绘行为。至于后面对所获数据进行一系列的处理，也同样属于测绘行为的一部分。
Part 2 测绘的门槛是合规
基于上述对测绘的定义，衍生出了两个问题：
1.购买和使用智能网联汽车的民众只是普通消费者，他们本身没有采集数据的需求和动机，也并不具备任何数据采集的专业知识和技能，这和驾驶着专业采集车到处转悠的专业数据采集员有本质差异。如果对私销售的智能网联汽车被定义为“测绘工具”，那么正常使用车辆的普通人在所谓“测绘活动”中的定义和角色应该是怎么样的？
2.从事专业采集的车辆和人员隶属于企业，车辆运行、人员操作、数据处理都有规章制度和操作指南可遵循，如果测绘活动存在违法违规，那总归能冤有头债有主地找到责任人，要么是采集员要么是企业。但对于千百万在马路上跑、无时无刻都在采集数据的私家车来说，谁来对智能网联汽车的采集、存储、传输和处理进行约束和监督，谁来对每天数以万计的数据量负责？这个责任人总不能是购买和使用车辆的消费者吧？
《通知》 的第二和第三条文回答了上面的两个衍生问题。
按上述要求，结合目前市场运行的情况，可以确认，数据收集、存储、传输和处理的工作基本上都是车企、地图提供商和智能驾驶软件提供商（也就是自动驾驶科技公司）这三类企业在做，因此，《通知》把这三类企业定义为测绘活动行为主体。
至于普通消费者，虽然他们是车辆的产权人，也是实际开着车到处跑、到处去“采集数据”的人，但《通知》认为普通消费者只是通过购买或租赁等手段获得了辅助驾驶功能/自动驾驶功能服务，并不是参与或主导测绘活动的主体人，因此，车主和驾乘人员也不需要为车辆从事的测绘活动承担任何责任。
Part 3 合规的核心是资质
从上述内容中，我们可以了解到，并不是所有的车企、图商和软件提供商都能够成为高精度地图测绘活动的行为主体。
这里存在两个限制条件，一是资本属性，二是测绘资质。
外商投资企业不被允许介入和测绘有关的活动。
这条禁令和《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021 年版）》的内容一致，规定地面移动测量、导航电子地图编制等活动都属外资禁入领域。
这里的外商投资企业，包括外商全额投资、中外合资、外商控股、外商入股等多种形式。
举个简单例子，大家熟知的一汽大众、东风日产、上汽通用、广汽本田，这些颇具体量和声望的车企，都属于中外合资企业。按照《通知》要求，包括高精度地图测绘在内的任何测绘活动，这些车企都是不能参与的。
但智能网联汽车的研发和自动驾驶技术的进步，是万万不能脱离车辆的眼睛（传感器套件）和记忆（地图）而单独存在和延续的。
对占据过半市场的外资车企而言，自动驾驶相关测绘领域对外商投资的禁入条文是一个不得不正视的路障。
不过幸好，《通知》还是给外资车企留了一条曲线救国的出路。
外资车企可以和拥有测绘资质的企业（图商）合作，把自己没有资格做的事情（测绘活动）委托或外包给有资格的图商来完成。让自家的汽车产品“借用”合作方的测绘资质，就能合规地使用高精度地图实现高等级辅助驾驶功能/自动驾驶功能，也能合规地使用摄像头和雷达等传感器套装采集和处理道路信息。
只是这种合作共赢可能并不如看起来那么美好。
由于被捏住了高精度地图这一命门，车企很容易陷入“合作图商的水平就是自己自动驾驶功能上限”的尴尬境地。
相比外资车企的别无他选，内资车企的选择面多了些：大手一挥表示啥都自己来，直接以自己的名义申请导航电子地图资质；或者偷点懒，直接祭出“买买买”大招，出资收购有资质的企业，完全为己所用。
比如小鹏汽车收购智途科技，上汽收购武汉中海庭，都属于后者。
不管是单兵作战还是拉帮结派，都是奔着自建高精地图去的，其优势显而易见。
自家构建的高精度地图能够更好地适配自家车型，研发协调性和响应速度当然不在话下，还能完全适配自家车型的需求，更容易基于技术差异，形成产品和功能的优势，把护城河挖深挖宽，让自己在未来的竞争中更有底气。
但捷径并非万无一失。这里就引出了测绘活动的第二个限制条件——资质。
和上文提到的海洋测绘、航空测绘一样，高精度地图作为导航电子地图的新型种类和重要组成部分，都属于测绘资质管理制度的管理范畴——只有拥有导航电子地图制作测绘（甲级）资质，才能从事高精度地图制作的相关工作。
业内有种玩笑的说法，认为高精地图的精度和鲜度问题，只要愿意不计成本地扑人扑技术上去，总能得到解决。
但测绘资质就是一种玄学，像是直男获得女神垂青，想要成功申请到测绘资质并持续拥有，往往有点儿“尽人事听天命”的宿命感。
虽然这个比喻不怎么恰当，但多少说明了甲级资质的稀有和难得。
Part 4 测绘资质来源于两项制度
在我国从事测绘活动，需要遵从两个制度。
一是测绘资质管理制度，二是测绘资质年度报告公示制度。
前者是用来评判企业有没有资格获得测绘资质的，后者是用来复核企业能不能继续拥有测绘资质的。
测绘资质管理制度协同《测绘资质分级标准》一起规定，申请导航电子地图资质的企业需要满足通用标准和专业标准两方面的要求。
通用标准包括包括主体资格、专业技术人员、仪器设备、办公场所、质量管理、档案和保密管理、测绘业绩、测绘监理等共8个方面的原则性要求。
专业标准包括包括人员规模、仪器设备、保密管理和作业标准共4个方面的要求。
高标准严要求的结果就是，直接拉高了资质的含金量，合格企业寥寥无几，甲级资质成了稀缺资源。
根据2022年复审换证的公示显示，累计只有19家单位获得了甲级测绘资质，而在2021年之前这个数字在31家左右。
业内认为，2022年甲级测绘资质的数量锐减，直接说明了政府对高精度地图政策的收紧。
在2022年剩下的19家单位中，除去一些事业单位、政府机构和专注于遥感、基建测绘类的企业，能够用于电子导航地图制作的甲级资质基本被垄断在了传统图商（高德，长地万方，四维图新等）和传统大厂（腾讯、百度、阿里）手里。
以四维图新、百度、阿里、腾讯为例，这些企业都是在测绘领域深耕细作多年，拥有丰富的地图生产经验，完善的地图产线，海量的道路和环境数据，可摊薄成本的通用建图平台，以及核心的甲级测绘资质。每个成果都需要投入海量的时间和巨额的资金才能获取，可以说这是一项没多少人能坚持下来的苦差事。
作为车企或自动驾驶方案提供商，想要搭建自有建图产线，不愿在眼前的高等级辅助驾驶或是将来的自动驾驶竞争中受制于人，这样的初衷完全可以理解，甚至是非常正确。
只是，从成本和时间的角度去衡量，由车企或方案供应商自己完成0到1的建设，不仅非常困难，而且性价比很低。如果选择买现成的，用钱去换时间和技术，当然也可以，但用钞能力走捷径，间接获得建图产线和测绘资质，也并非全然稳妥。
按照测绘资质年度报告公示制度，导航电子地图资质不是一劳永逸的事情——已经获得测绘资质的企业需要持续达标，才能继续维系资质。往年有资质的企业，也可能在最新一年的复审换证环节被撤销企业资质。
像智途科技和武汉中海庭，在2022年的复审换证环节中没能出现在共计三次的发布公示里，是否还能继续持有电子地图资质，前景堪忧。
要是最终失去这张至关重要的资质，那对于付出真金白银的车企来说，不仅没有弯道超车成功，还被拌了个跟头，甚至对自己的产品规划、技术路线、上市时间等也会产生掣肘，甚至负面的影响。
自动驾驶的助力是高精地图，高精地图的基础是测绘，测绘的门槛是合规，合规的核心是资质。
前两句出自行业共识，后两句来自政策指导。
和自动驾驶发展离不开政策指引一样，高精度地图的发展，也需要在技术进步之上，受政策立法的约束和管理。
总结来说，《促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》通篇只说了一件事，也是一件最重要的事——
它明确界定了智能网联汽车和测绘活动的关系，并以此为核心，层层递进地厘清了车企、图商和方案提供商的责任和义务，以及他们各自可行的合规路径。
智能网联汽车是一种测绘工具；
车辆运行属于测绘活动；
想要进行测绘活动，必须拥有导航电子地图制作的甲级资质；
获得资质的途径可以是直接申请、间接收购、以及与图商合作。
Part 5 高精度地图的存续和更新依靠众包手段
如果把高精度地图看做一棵有生命的树，那么测绘就是扎根土壤的根，高频流动和更新的数据，则是让树木生机勃勃，持续生长的养料，是高精度地图能够持续且及时地为自动驾驶提供服务的关键。
相比于前期需要投入大量人力物力不厌其烦路跑测绘的制图工作，高精地图后期的维护更新更是一件工程浩大、充满挑战的工作，这是由高精度地图的可分层特性决定的。
高精地图的不同分层对更新频率有不同的要求，详情如下：
但如果高精度地图不能针对道路的修改和突发情况不断做出修改和优化，那就很难保证高精度地图和真实世界的一致性。
对于运行在真实世界的自动驾驶汽车来说，在“过时”的地图的指引下上路，别说是走南闯北，就算是去隔壁街区买菜，都是充满危险和不确定性的。
要提高更新频率，常规的思路是加大专业测绘车的投入，但大量专业测绘车的高频重复的运行，又会让成本高企到一个不可思议的程度。图商们还没等到用高精度地图盈利的那天，就被高频更新的成本给拖垮了。
想要兼顾高频率和低成本，很难，但不兼顾，就没活路，这是一条摆在图商和车企眼前不得不趟的刀山火海，不过幸好，充满生命力的技术，总能找到突围的办法——众包，就是那条小径。
最初，众包方式被应用于地图制作环节。
想要弯道超车的初创公司和车企们看中众包模式在时间、效率、成本上的巨大优势，希望只依靠普通量产车载传感器，得到可实时上传的道路数据。
考虑到这些传感器的成本基本由消费者承担了，图商和车企几乎是以白菜价，或者说更像是顺手牵羊了私家车上传感器所采集到的数据。而数以千万计量产车在不断行驶过程中采集到的海量数据，也不是几百辆专业测绘车所能比拟的。
但众包方式的短板也显而易见，甚至可以说是致命的缺陷。采集范围受用户行车路径限制，数据质量则受制于以成本为导向的传感器性能，最终产出的地图质量仍然和高精度地图有着不小的差距。
根据“木桶理论”，众包地图超强的优势和极弱的劣势让它在自动驾驶地图制作的竞争中败北，但它“众人拾柴火焰高”的底层逻辑却可以解决高精度地图更新速度慢、成本高这一核心问题。
把众包手段从“制作地图”的角色上抽离，摆在“更新地图”岗位上，就成了恰如其分的安排。
目前看来，众包手段和专业测绘相互配合，取长补短，形成“高精地图打底+众包手段更新”的CP，可以从技术、精度、效率、成本多个维度提供保障。
先派专业测绘车采集高质量的静态数据，再集合专业制图人员绘制高精地图底图，然后利用数以千万计的私家车上的传感器套件实时监测环境变化，与原本的高精度地图进行变化检测和交叉验证。当发现实际道路确实与高精地图信息不一致时，就上报给云平台。
在对车辆回传到云端的信息进行综合处理后，形成地图更新信息，再下发到车辆终端，最终完成地图更新的闭环，是高精地图真正具备常用常新，总是和真实世界的变化发展步调一致的特点。
这种由专精向博广转变的思维变化开辟了新思路，推动了新技术，但想要最终落地，还需要兼顾安全和合规。
首当其冲要回答的是“众包模式究竟算不算测绘行为？”这一核心问题。
在自动驾驶地图刚起步，还处于野蛮生长的时期，业内对这个问题有过不同的观点和答案。
认为众包不算测绘的，往往是拿量产车上的传感器不足以和专业采集设备相媲美，数据是由车主用车时获得的，而非工程人员的专业采集等等这些情况来说事。
因此，确实曾有车企和自动驾驶方案提供商，利用旗下车辆的摄像头、雷达等传感器，通过图像识别等手段，提取高精度地图所需要素，制作过用于高级辅助驾驶或自动驾驶的高精度地图，或是将这些道路数据交付给国外的合作方和供应商，用以帮助训练算法模型。
但当我们透过现象看本质，万千量产车上的摄像头和雷达所获取的，就是所有交通参与者的动态行为和周边交通环境的动态变化。
行人的外部特征、车辆的行动轨迹、路面拥堵点的位置、交通事故的发生点、道路施工信息、临时封路改道等信息，都属于高精度地图的动态数据和半动态数据，最终也会通过数据闭环体现在高精度地图的更新上。
结合前文《通知》中对测绘的定义来看，众包手段不论是被用来制作还是更新地图，均属于测绘活动无误，自然也应该受到测绘相关法规制度的约束和管理。
我们关注到，《促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》前后脚发布的《关于做好智能网联汽车高精度地图应用试点有关工作的通知》就在重点关注高精地图实际应用的方方面面，尤其提及了对于众包手段的态度。
而这两份通知侧重不同：前者突出控制和管理，后者偏重放行和放权。
《试点通知》要求，在北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆六个城市开展智能网联汽车高精度地图应用试点。
六座被点名的试点城市也在2022年下半年集中陆续发布了高精度地图的工作指导意见。
2022年6月，重庆出台智能网联汽车高精度地图管理办法。
2022年9月，广州和深圳率先开启了高精度地图城市广泛应用试点。
2022年10月，北京下发《北京市智能网联汽车高精度地图试点工作指导意见（征求意见稿）》。
2022年11月，上海印发了《上海市智能网联汽车高精度地图管理试点规定》，并在一个月后，发放了首批城市高级辅助驾驶地图许可。
对上述文件进行分别解读和交叉对比，我们可以发现，不论文件名是管理办法还是指导意见，文件内核都对高精度地图的制作和更新进行流程创新和拓展。
首先，在制图和更新手段方面，众包技术首次出现在了地方试点文件中。
这点非常重要。以往，通过众包手段进行道路数据采集的行为，总处于“暂时说不清是否合规”的灰色地带，而如今，以《试点通知》为突破口，意味着众包手段将被赋予正儿八经的“名分”。
以上海试点文件为例，按第七条内容所述：
其中“众源方式”即可理解为我们通常所说的“众包方式”，这也是首次在正式文件中提及除专业测绘以外的制图和更新手段。
面对高精度地图的覆盖范围，允许从高速和城市快速路进一步扩展，延伸到了城市普通路网这一政策变化，也只有采用“众源方式”才能跟得上高精度地图覆盖范围的扩张和以几何级数增长的路况变化。
但需要注意的是，无论采用何种手段进行测绘，前置条件依然是拥有导航电子地图制作测绘资质，这是不容越过的红线。
这就意味着，某些车企和自动驾驶提供商打着“众包采集非专业测绘”的擦边球，通过样车和量产车的传感器大量收集道路信息的情况是绝不被允许的。
Part 6 效率提升也来自于审核流程
以往，审核流程的第一步是审图，通过后，图商会得到相应的偏转插件和审图号，然后申请出版号，在拿到出版号后，就可以把编译完成的数据安装到车上使用。
但显然，这个成熟的流程虽然能保证合规，但其过长的审核时长无法保证高精度地图的“鲜度”，继而无法满足高等级辅助驾驶或自动驾驶的需求，甚至还会产生“拖后腿”的反作用。
针对政策局限和技术需求的矛盾，《试点文件》提出了探索审图新流程的要求。在此基础上，上海提出了“快速审图”的框架性建议。
首先，是对高精度地图的众多表达要素进行分档分级。
其次，对分档分级的数据/元素进行适宜的分级审查，加快审图速度。
第三，如果更新的道路范围和数据没有显著变化，则可以尝试增量内容备案的方式进行审核。
第四，符合一定条件的申请企业，可以通过“告知承诺方式”，先审批，再复核。
上述对于地图表达元素的管理，以及地图审核新机制的探索，都是政策方面为了满足高精度地图“鲜度”要求的尝试和突破。
无独有偶，在北京市ICV汽车高精地图试点工作指导意见中，也提出了对新型审图方式的尝试。
建立企业责任制，对增量更新内容进行安全审校的制度等方法，无一例外的，就是剑指提升审图效率，帮助提升高精度地图的更新速度。
有政策分析员认为，《试点通知》是对智能网联汽车市场长久以来呼吁的回应，但最终这些试点城市是不是会大面积铺开高精地图应用，还有很多不确定因素。
地图测绘数据加密是否可靠、地图更新技术是否合规、地方政府的监管责任是否到位，这些悬而未决之事，都还需要时间去观察、总结和反思。
【尾声】 监管收紧 试点放行 疗效可期
试点政策大步向前，但效果如何，我们不看广告看疗效。
广州、深圳、上海，这三座已经发放了首批高级辅助驾驶地图许可的城市，将成为范本和先例。
全国大大小小的城市都可以摸着广州、深圳、上海这三座城市去蹚一蹚高精度地图这条河，或许这些大小城市没有广州、深圳、上海那样完善的基础路测设施，也缺乏相关管理经验，但可以期待以这六座城市为原点，带动高精地图覆盖的物理空间不断延伸扩大，给高等级辅助驾驶和自动驾驶提供更广阔的发展空间。
不论车企出于何种原因，提高或降低高精度地图在自家技术路线中的重要等级，不可否认的是，高精度地图仍在自动驾驶的舞台上扮演着重要的不可缺失的角色。
为了满足市场对于智能化、网联化日益增长的需求，会有越来越多的车企和自动驾驶方案提供商希望通过高精度地图得到强有力的支撑和辅助，实现自动驾驶早日大规模落地。
而高精度地图所能提供的支撑和辅助力度的高低，则取决于其所包含的道路信息多寡。
道路形状、坡度、曲率、航向、拓扑，车道数量、类型、宽度、标识，这些路面语义信息，以及更多的交通标识信息，还有交通环境中的建筑物信息，都属于国家安全敏感数据信息的范畴，可以说高压监管在所难免。
因而，只有顺应技术发展、跨过核心门槛、满足合规要求、服从政策监管的玩家，才能笑到最后。
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